农民工社会政策及其建构

农民工社会政策及其建构

童 星 张海波

内容摘要：农民工社会政策具有战略意义。本文从为“谁”服务、提供“什么”服务、“如何”提供服务等三个问题出发，建立了农民工社会政策的结构框架与建构模型。在此基础上，以价值理念、制度安排、社会认同为路径，运用文本解读的方式，通过对生存型问题、生存型福利、发展型问题、发展型福利等四种取向的政策实例进行分析，进一步阐述了农民工社会政策的建构机制。

关键词：农民工 社会政策 价值理念 制度安排 社会认同

…… 此处隐藏0字 ……

2005年3月31日，国务院第85次常务会议通过的《国务院2005年工作要点》，将“制定和完善涉及农民工的各项政策”作为一项重要任务；2006年伊始，国务院发出第1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出要“保障务工农民的合法权益”；2006年3月27日，国务院第5号文件《关于解决农民工问题的若干意见》又明确指出，“农民工问题事关我国经济和社会发展全局”，“解决农民工问题是建设有中国特色社会主义的战略任务”。国务院这一系列文件传递出的信号十分明确：保障农民工权益的社会政策具有战略意义，关系到我国经济社会的发展和社会主义和谐社会的建设，必须抓紧制定，尽快完善，切实贯彻落实。

社会政策的研究范式表明，提出一个政策框架首先必须澄清目标（specifying objectives），即弄清楚该政策为“谁”服务？提供“什么”服务？“如何”提供服务？（Brian Hogwood & Lewis Gunn, 1984:47）

一、为“谁”服务？

提出这个问题看起来似乎多余：农民工社会政策的服务对象当然是农民工。但进一步追问：农民工是怎样的一个社会群体？它的边界在哪里？其构成有哪些？规模有多大？属性又如何？对这一连串问题，并不是所有的人（包括政策制定者）能够回答清楚的。

首先，来看看农民工群体的边界在哪里？如何构成？笔者认为，目前关于农民工的讨论和研究忽略了一个非常重要的群体——失地农民。反对的意见可能会有三点：一是失地农民一般已拥有了城市户口，而农民工没有城市户口；二是失地农民基本上“离土不离乡”1，而通常意义上的农民工却“离土又离乡”；三是失地农民没有了土地，只能扎根于城市，而流动进城打工的农民最终还可以回乡务农。然而，这三点都不足以将失地农民排除在农民工群体之外。

对于第一点疑问，我们以为，户口只是一个表象，其背后所掩藏的实质是社会生活的基本权利——就业机会、工资福利、社会保障、子女入学等等。从这些实质方面来考察，失地农民和流动农民并没有本质区别。笔者所主持的南京调查1 当然，也有例外，有些移民被安置到小城镇或城市从事非农行业，他们也属于失地农民，同时也是“离土又离乡”。